La transparencia en la publicidad institucional como garantía de pluralismo informativo

Raúl Magallón Rosa, Profesor del Departamento de Comunicación, Universidad Carlos III
·7 min de lectura
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Shutterstock / Jiris

La falta de una ley estatal actualizada que armonice la regulación de la publicidad institucional de las distintas administraciones puede estar suponiendo un problema para la aparición de nuevos medios en España y la consolidación de los nativos digitales de segunda generación, en la medida en que se sigue valorando su reparto con criterios obsoletos –medios impresos frente a medios digitales, por ejemplo–, sin tener en cuenta las nuevas formas de medir la audiencia y replicando los procedimientos ideológicos de opacidad.

En este contexto, la opacidad y arbitrariedad en el reparto de la publicidad institucional han sido sistemáticamente denunciadas como un elemento estructural de debilidad a la hora de garantizar el pluralismo informativo en España.

En la actualidad –además de ministerios, consejerías de comunidades autónomas, diputaciones provinciales y forales, etc.– en España hay 8 131 municipios, de los cuales más de 3 000 tienen más de 1 000 habitantes, y 63 más de 100 000 habitantes. Todos ellos gestionan –o pueden gestionar– un presupuesto que incluye la publicidad institucional.

El contexto legislativo

La Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, por su parte, apuntaba en la exposición de motivos que “la publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, y no deben perseguir objetivos inadecuados al buen uso de los fondos públicos”.

La ley prohíbe expresamente aquellas campañas institucionales que tengan como “finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados; que incluyan mensajes discriminatorios, sexistas o contrarios a los principios, valores y derechos constitucionales; y que inciten, de forma directa o indirecta, a la violencia o a comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico”.

Al respecto, es importante subrayar que la Ley 29/2005 no se aplica a las campañas de carácter industrial, comercial o mercantil que tengan previsto llevar a cabo los departamentos ministeriales de la Administración General del Estado y demás entidades integrantes del sector público estatal para el cumplimiento de sus fines, ni tampoco a las disposiciones normativas, resoluciones y actos administrativos o judiciales y demás información sobre las actuaciones públicas que deban difundirse por mandato legal.

Evolución de la publicidad institucional

En nuestro trabajo La publicidad institucional en España. Evolución social, legislativa y tecnológica publicado en la revista Área Abierta analizamos la evolución de la publicidad institucional de la Administración Central del Estado desde el año 2006 hasta el año 2019.

Como se puede observar en el gráfico siguiente, y debido a la crisis económica de 2008, los planes de publicidad institucional del gobierno central pasaron de tener un presupuesto de más de 268 millones de euros en 2007 a los 33 millones en 2013 –esta evolución no se ve en las campañas comerciales que siguieron manteniendo tanto sus presupuestos como su opacidad–.

Desde entonces, el presupuesto de publicidad institucional del Gobierno Central ha aumentado de forma progresiva hasta llegar a 2019, donde volvió a ver reducida su partida –aunque con cifras muy inferiores a las de antes de la crisis de 2008–.

La falta de transparencia

En este contexto, uno de los principales problemas de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional es que sólo incluía de manera expresa a la Administración General del Estado –con la correspondiente arbitrariedad que eso permitía a nivel autonómico y local–.

Sin embargo, en 2013, coincidiendo con la tramitación de La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, se volvió a abrir un debate sobre la necesidad de incluir a las distintas administraciones autonómicas y locales, aunque finalmente se perdió una oportunidad de adaptarse al nuevo escenario digital pero también de transparencia.

A pesar del debate parlamentario, la ley no acabó por incluir la modificación de la normativa sobre publicidad institucional. Desde entonces, han sido varias las comunidades autónomas que están apostando por su inclusión, ya sea a partir de leyes específicas o a través de su incorporación a las distintas leyes de transparencia.

Un análisis de las distintas leyes autonómicas aprobadas en los últimos años nos permite ver que, para garantizar el pluralismo informativo y la libertad de empresa, muchas normativas no tuvieron en cuenta factores de transparencia y contratación como:

  • Creación de una Comisión de Control que elabore los planes de Publicidad y Comunicación Institucional.

  • Publicación de los criterios técnicos de planificación que se debían tener en cuenta a la hora de hacer el reparto de la publicidad institucional: tipo de campaña, contratos celebrados, importe, etc.

  • Hacer públicos los criterios de selección de las agencias de medios seleccionadas.

  • Armonización de los sistemas de medición de audiencias, lectores, etc.

  • Lectura pública de las ofertas económicas de todos los participantes.

  • Elaboración por parte de gobiernos autonómicos y ayuntamientos de un Informe Anual de Publicidad y Comunicación Institucional en el que se incluyeran todas las campañas institucionales llevadas a cabo y previstas en la ley, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes realizados en los medios correspondientes.

  • Publicación de la información en formatos abiertos y reutilizables.

  • Publicación del presupuesto destinado a campañas específicas, distinguiéndose por interés y relevancia para la ciudadanía pero también por necesidades de actualidad social.

  • Publicación de las campañas dedicadas a promover la comercialización de productos y servicios y a atraer inversiones del exterior.

Esta falta de armonización en la legislación está suponiendo un problema para generar confianza en el nuevo escenario mediático pero también para el desarrollo de la economía digital de la comunicación.

Nuevos factores y actores que transforman el ecosistema digital

En los últimos años hemos visto de forma creciente cómo, dentro del reparto de publicidad institucional, se empiezan a tener en consideración redes y medios sociales (Facebook, Twitter, Instagram, etc.), plataformas digitales (sitios web como YouTube), plataformas de gestión de la publicidad digital (servicios de publicidad como AdWords), etc.

Todos estos factores están haciendo que el marco regulatorio quede obsoleto de manera simultánea por dos razones: por la no resolución de problemas anteriores a la aprobación de la propia ley en 2005 y por la transformación social, tecnológica y económica que se ha producido en estos cerca de 15 años.

Por esta razón, la necesidad de establecer una serie de estándares que permitan su armonización y actualización legislativa ha de establecerse sobre cuatro principios:

  1. La publicidad institucional está relacionada con el pluralismo informativo.

  2. La publicidad institucional se entronca con la libertad de empresa.

  3. La transparencia y la rendición de cuentas en torno a la publicidad institucional son fundamentales para recuperar la confianza en los medios de comunicación.

  4. Una legislación obsoleta impide el desarrollo de un ecosistema mediático que compita en igualdad de condiciones.

Además, el escenario actual plantea el desarrollo de una nueva ley de publicidad institucional a nivel estatal que incluya la alfabetización mediática entre sus prioridades como un mecanismo de defensa ante las nuevas formas de desinformación.

En la actualidad, una legislación en torno a los contenidos patrocinados -incluidos patrocinios y publirreportajes por parte de las administraciones públicas-, la transparencia de los anunciantes y empresas informativas o la publicidad institucional en medios sociales como Facebook están abriendo aún más el debate.

Desde este punto de vista resulta imprescindible la creación de unos estándares para regular/armonizar la publicidad institucional en este nuevo escenario así como de una comisión/órgano de control independiente que represente a los distintos actores implicados.

Al respecto, parece inaplazable iniciar un diálogo que permita establecer un marco de regulación transparente -equilibrado y conocido por todos- que consiga crear los mecanismos adecuados para incentivar y promover el pluralismo informativo en un nuevo ecosistema digital.

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.

Este artículo se integra dentro del proyecto de investigación "Impacto de la financiación pública en la economía de las empresas mediáticas privadas. Subvenciones y publicidad institucional. Análisis del caso español (2008-2020)". Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades. Plan Nacional de I+D+i, Programa Estatal de Generación del Conocimiento y Fortalecimiento Científico y Tecnológico (ref. PGC2018-093887-B-I00)